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县域内投资项目审计常见问题及其定性依据
字体大小:[ ]  信息来源:  发布日期:2017-10-23  浏览次数:

  近年来,随着县域经济的快速发展、城镇建设步伐的不断加快,政府投资项目建设规模不断增加。由于县域内大部分项目实施单位没有足够的项目管理和工程技术人员,加上建设主管部门监管不到位,项目实施中出现了一些普遍性、倾向性问题。主要集中在建设程序、招投标、工程管理、财务管理、工程造价、征地拆迁、投资效益等七个方面。

  一、项目建设程序方面存在的问题及其定性依据

  1.建设项目边勘察、边设计、边施工。定性依据:《建设工程质量管理条例》(国务院令第279号)第五条“从事建设工程活动,必须严格执行基本建设程序,坚持先勘察、后设计、再施工的原则。县级以上人民政府及其有关部门不得超越权限审批建设项目或者擅自简化基本建设程序。”

  2.未按规定报批建设项目环境影响评价文件。定性依据:《中华人民共和国环境影响评价法》(主席令第77号)第二十二条“建设项目的环境影响评价文件,由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批;建设项目有行业主管部门的,其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后,报有审批权的环境保护行政主管部门审批。”

  3.未按规定取得建设项目选址意见书。定性依据:《中华人民共和国城乡规划法》(主席令第74号)第三十六条“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目,以划拨方式提供国有土地使用权的,建设单位在报送有关部门批准或者核准前,应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。”

  4.未按规定取得建设用地规划许可证。定性依据:《中华人民共和国城乡规划法》(主席令第74号)第三十七条“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目,经有关部门批准、核准、备案后,建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请,由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围,核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后,方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地,经县级以上人民政府审批后,由土地主管部门划拨土地。”

  5.未按规定取得建设工程规划许可证。定性依据:《中华人民共和国城乡规划法》(主席令第74号)第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的,建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”

  6.未按规定取得施工许可证。定性依据:《中华人民共和国建筑法》(主席令第91号)第七条“建筑工程开工前,建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证;但是,国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。”

  7.项目未按建设工程规划实施。定性依据:《中华人民共和国城乡规划法》(主席令第74号)第四十三条“建设单位应当按照规划条件进行建设;确需变更的,必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的,城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案。”

  8.未取得施工图设计文件审查合格书就擅自施工。定性依据:《建设工程质量管理条例》(国务院令第279号)第十一条“建设单位应当将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门审查。施工图设计文件审查的具体办法,由国务院建设行政主管部门会同国务院其他有关部门制定。施工图设计文件未经审查批准的,不得使用。”

  二、项目招投标方面存在的问题及其定性依据

  1.招标信息公开度不足。对于依法应该进行公开招标的项目,没有在媒体上发布招标公告,未能将招标信息有效传递给足够数量和范围内的潜在投标人。

  定性依据:《中华人民共和国招标投标法》(主席令第21号) 第十六条“招标人采用公开招标方式的,应当发布招标公告。依法必须进行招标的项目的招标公告,应当通过国家指定的报刊、信息网络或者其他媒介发布。招标公告应当载明招标人的名称和地址、招标项目的性质、数量、实施地点和时间以及获取招标文件的办法等事项。”

  2.投标人之间相互串标、陪标。在招投标过程中投标人之间互相串通,以一家单位为主要投标人,其他单位作为陪衬左右中标结果,主要表现是由一家投标单位承担其他陪标单位的投标保证金。

  定性依据:《中华人民共和国招标投标法》(主席令第21号)第三十二条“投标人不得相互串通投标报价,不得排挤其他投标人的公平竞争,损害招标人或者其他投标人的合法权益。”

  3.支解项目规避招投标。建设单位将一个规模不大、技术并不复杂的工程支解为若干小项目,以工程投资额度小为由规避招标。

  定性依据:《中华人民共和国建筑法》(主席令第91号)第二十四条“建筑工程的发包单位不得将应当由一个承包单位完成的建筑工程肢解成若干部分发包给几个承包单位。”

  4.项目不公开招投标。

  定性依据:《中华人民共和国招标投标法》(主席令第21号)第三条“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购,必须进行招标:……(二)全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目”和《甘肃省招标投标条例》第十条“本条例第六条至第九条规定招标范围内的各类工程建设项目,包括项目的勘察、设计、施工、监理以及工程建设项目有关的重要设备、材料等的采购,达到下列标准之一的,必须进行招标:(一)施工单项合同估算价在50万元人民币以上的。”

  5.违背招投标程序。招标方未在规定的时间内按顺序完成各项环节,如招标文件公告发售日期与投标截止日期相距不足二十日,未对投标单位进行资格审查,发出中标通知书日期与合同签订日期相距超过三十日,先施工后签合同等。

  定性依据:《中华人民共和国招标投标法》(主席令第21号)第二十四条“招标人应当确定投标人编制投标文件所需要的合理时间;但是依法必须进行招标的项目,自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止,最短不得少于二十日”;第四十六条“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内,按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同……”和《中华人民共和国招标投标法实施条例》(国务院令第613号)第五十四条“依法必须进行招标的项目,招标人应当自收到评标报告之日起3日内公示中标候选人,公示期不得少于3日。”

  6.合同与补充协议签订与招标文件内容不一致,违背了实质性响应的原则。定性依据:《中华人民共和国招标投标法实施条例》(国务院令第613号)第五十七条“招标人和中标人应当依照招标投标法和本条例的规定签订书面合同,合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款应当与招标文件和中标人的投标文件的内容一致。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。”

  7.投标单位未按照招标文件规定缴纳投标保证金。定性依据:《中华人民共和国招标投标法实施条例》(国务院令第613号)第二十六条“招标人在招标文件中要求投标人提交投标保证金的,投标保证金不得超过招标项目估算价的2%。投标保证金有效期应当与投标有效期一致。”

  三、项目工程管理方面存在的问题及其定性依据

  1.项目变更未报主管部门批准。定性依据:《甘肃省政府投资项目管理办法》(甘政办发〔2011〕123号)第二十条“政府投资项目要严格按照批准的建设内容、建设标准、投资规模进行建设,不得擅自变更或调整。确因客观条件进行重大变更的,须报原审批部门批准。”

  2.项目没有初步设计批复文件。定性依据:《甘肃省人民政府办公厅关于印发甘肃省政府投资项目管理办法的通知》(甘政办发〔2011〕123号)第十条“政府投资项目根据建设性质、资金来源和投资规模,分别由国家、省级和各地政府主管部门审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算。……对于市州、县市区项目,总投资3000万元及以上且政府投资比例超过50%或者安排政府投资1500万元及以上的项目,由省级投资主管部门审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算,并组织竣工验收。”

  3.建设单位违规向无资质单位发包项目。定性依据:《建设工程质量管理条例》(国务院令第279号)第七条“建设单位应当将工程发包给具有相应资质等级的单位”和《中华人民共和国建筑法》(主席令第91号)第二十二条“建筑工程实行招标发包的,发包单位应当将建筑工程发包给依法中标的承包单位。建筑工程实行直接发包的,发包单位应当将建筑工程发包给具有相应资质条件的承包单位。”

  4.施工单位转包、违法分包工程。投标人中标之后,将工程直接转包或违法分包给其他单位,从中收取管理费,以包代管,不履行工程质量和安全的职责。

  定性依据:《建设工程质量管理条例》(国务院令第279号)第二十五条第三款“施工单位不得转包或者违法分包工程”和《中华人民共和国招标投标法》(主席令第21号)第四十八条“中标人应当按照合同约定履行义务,完成中标项目。中标人不得向他人转让中标项目,也不得将中标项目肢解后分别向他人转让。”

  5.施工单位转让、出借资质。主要表现是由非本单位正式职工以项目经理身份承包工程,施工单位以收管理费形式转让、出借资质。

  定性依据:《中华人民共和国建筑法》(主席令第91号)第二十六条“承包建筑工程的单位应当持有依法取得的资质证书,并在其资质等级许可的业务范围内承揽工程。禁止建筑施工企业超越本企业资质等级许可的业务范围或者以任何形式用其他建筑施工企业的名义承揽工程。禁止建筑施工企业以任何形式允许其他单位或者个人使用本企业的资质证书、营业执照,以本企业的名义承揽工程。”

  6.建设单位未按规定预留工程质量保证金。定性依据:《基本建设财务管理规定》(财建〔2002〕394号)第三十四条“建设单位应当严格执行工程价款结算的制度规定;坚持按照规范的工程价款结算程序支付资金。建设单位与施工单位签订的施工合同中确定的工程公款结算方式要符合财政支出预算管理的有关规定。工程建设期间,建设单位与施工单位进行工程价款结算,建设单位必须按工程价款结算总额的5%预留工程质量保证金,待工程竣工验收一年后再清算。”

  7.未按规定编制工程竣工财务决算。定性依据:财政部颁布的《基本建设财务管理规定》(财建〔2002〕394号)第三十五条“基本建设项目竣工时,应编制基本建设项目竣工财务决算。建设周期长、建设内容多的项目,单项工程竣工,具备交付使用条件的,可编制单项工程竣工财务决算。建设项目全部竣工后应编制竣工财务总决算。”

  四、项目财务管理方面存在的问题及其定性依据

  1.建设项目未按规定单独建账核算。定性依据:《基本建设财务管理规定》(财建〔2002〕394号)第六条“建设单位要做好基本建设财务管理的基础工作,按规定设置独立的财务管理机构或指定专人负责基本建设财务工作;严格按照批准的概预算建设内容,做好帐务设置和帐务管理,建立健全内部财务管理制度;对基本建设活动中的材料、设备采购、存货、各项财产物资及时做好原始记录;及时掌握工程进度,定期进行财产物资清查;按规定向财政部门报送基建财务报表。主管部门应指导和督促所属的建设单位做好基本建设财务管理的基础工作。”

  2.建设单位管理费超支。定性依据:《基本建设财务管理规定》(财建〔2002〕394号)第二十一条“建设单位管理费是指建设单位从项目开工之日起至办理竣工财务决算之日止发生的管理性质的开支。包括:不在原单位发工资的工作人员工资、基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、办公费、差旅交通费、劳动保护费、工具用具使用费、固定资产使用费、零星购置资、招募生产工人费、技术图书资料费、印花税、业务招待费、施工现场津贴、竣工验收费和其他管理性质开支。业务招待费支出不得超过建设单位管理费总额的10%。施工现场津贴标准比照当地财政部门制定的差旅费标准执行。”

  3.未按照规定处理建设期利息。定性依据:《基本建设财务管理规定》(财建〔2002〕394号)第十二条“建设项目在建设期间的存款利息收入计入待摊投资;冲减工程成本。”

  4.挤占挪用项目建设资金。定性依据:《基本建设财务管理规定》(财建〔2002〕394号)第十九条“建设单位要严格按照规定的内容和标准控制待摊投资支出,不得将非法的收费、摊派等计入待摊投资支出。”

  5.滞留项目专项资金。定性依据:《中华人民共和国预算法实施条例》(国务院令第186号)第三十八条“各级政府、各部门、各单位应当加强对预算支出的管理,严格执行预算和财政制度,不得擅自扩大支出范围、提高开支标准;严格按照预算规定的支出用途使用资金;建立健全财务制度和会计核算体系,按照标准考核、监督,提高资金使用效益。”

  五、项目工程造价方面存在的问题及其定性依据

  多计工程价款。主要表现是施工单位弄虚作假,多报工程量、高套定额、高估冒算等加大工程成本;工程签证不实,事后补合同、补协议、补签证或补虚假签证。

  定性依据:《建设工程价款结算暂行办法》(财建〔2004〕369号)的规定和建设单位与施工单位签订的《施工合同》、协议、计算依据。

  六、项目征地拆迁方面存在的问题及其定性依据

  1.未经批准改变土地用途。定性依据:《中华人民共和国土地管理法》(第二次修正)第五十六条“建设单位使用国有土地的,应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地;确需改变该幅土地建设用途的,应当经有关人民政府土地行政主管部门同意,报原批准用地的人民政府批准。其中,在城市规划区内改变土地用途的,在报批前,应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”

  2.未按规定交纳土地使用权出让金。定性依据:《中华人民共和国土地管理法》(第二次修正)第五十五条“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位,按照国务院规定的标准和办法,缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后,方可使用土地。”

  3.挤占、截留、挪用征地补偿费。定性依据:《中华人民共和国土地管理法》(第二次修正)第四十九条“被征地的农村集体经济组织应当将征用土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布,接受监督。禁止侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。”

  4.滞留征地补偿费。定性依据:《中华人民共和国土地管理法实施条例》(国务院令第256号)第二十五条第四款“征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”

  七、项目投资效益方面存在的问题及其定性依据

  1.项目投资超概算、概算编报不严谨。定性依据:《甘肃省政府投资项目管理办法》(甘政办发〔2011〕123号)第二十条“政府投资项目要严格按照批准的建设内容、建设标准、投资规模进行建设,不得擅自变更或调整。确因客观条件进行重大变更的,须报原审批部门批准。”

  2.决策不严谨,返工或重复建设造成建设资金损失浪费。定性依据:《基本建设财务管理规定》(财建〔2002〕394号)第三条“基本建设财务管理要严格控制建设成本,减少资金损失和浪费,提高投资效益。”

  3.项目配套资金不到位。定性依据:《关于加强基层设施建设资金管理与监督的通知》(财基字〔1999〕50号)第二条“加强资金源头管理,确保建设资金及时、足额到位……地方财政配套资金来源不能落实或明显超过地方财政承受能力的,要相应调减项目,压缩投资规模。”

  4.项目进展缓慢,建设资金闲置。定性依据:《甘肃省政府投资项目审批和专项资金拨付管理办法》(省政府令第80号)第七条“项目主管部门和实施单位必须按期完成各项前期工作,落实各项建设条件,及时组织实施;凡国家和省上安排建设资金的项目,应当按时开工建设,切实加快工程建设进度,尽快实现投资支出。”

  5.虚列工程费用,套取财政资金。定性依据:《建设项目审计处理暂行规定》(审投发〔1996〕105号)第十六条“虚报投资完成、虚列建设成本、隐匿结余资金等,应按国家有关规定和现金会计制度作调帐处理;情节严重的,建议主管部门对有关责任人员给予行政处理。”
(作者单位:省审计厅固定资产投资审计一处)

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